Ônus da prova e reconhecimento da cidadania italiana: primeiras observações à margem da sentença n. 63/2026 da Corte Constitucional

A Corte Constitucional italiana, com a sentença n. 63/2026, validou o regime transitório do art. 3-bis da lei n. 91/1992, que restringe o reconhecimento da cidadania italiana iure sanguinis a quem já havia formalizado o pedido ou recebido o agendamento até as 23:59 de 27 de março de 2025. 

O artigo do advogado Antonello Ciervo analisa em profundidade a constitucionalidade da norma, a retroatividade de seus efeitos, a ponderação entre a confiança legítima (legittimo affidamento) e os interesses constitucionais, além do possível contraste com o direito da União Europeia. Para ler a análise completa, em italiano, acesse o artigo na íntegra: Notiziario Inca N2/2026  

Sentença n. 63/2026: a constitucionalidade do regime transitório

Com a sentença n. 63/2026, a Corte Constitucional declarou não fundada a questão de legitimidade do art. 3-bis da lei n. 91/1992, como introduzido pelo art. 1, primeiro parágrafo, do Decreto-lei n. 36/2025, suscitada — limitadamente às palavras «também antes da data de entrada em vigor do presente artigo» e às condições previstas nas letras a), a-bis) e b) —, em referência aos arts. 2 e 3 da Constituição, pelo Tribunal de Turim, além de em referência ao art. 117, primeiro parágrafo, da Constituição, em relação ao art. 9 do Tratado da União Europeia e ao art. 20 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 

O que decidiu a Corte Constitucional

A Corte, com a mesma decisão, declarou, por outro lado, inadmissível a questão relativa ao art. 117, primeiro parágrafo, da Constituição, tanto como integrado pelo art. 15, segundo parágrafo, da Declaração Universal dos Direitos Humanos, quanto em relação ao art. 3, segundo parágrafo, do Protocolo n. 4 à CEDH. 

Com referência específica ao termo identificado para fins da mudança do regime jurídico de aplicação dos pedidos de reconhecimento da cidadania iure sanguinis, a Consulta entendeu que, ressalvada a discricionariedade do legislador nas escolhas concernentes à introdução de uma normativa transitória, o termo identificado não se mostrava irrazoável com referência à retroatividade própria de seus efeitos, na medida em que “a disciplina censurada entendeu por bem resguardar os estrangeiros de origem italiana que já haviam apresentado pedido de reconhecimento da cidadania italiana (ou haviam recebido o agendamento), depositando, portanto, certa confiança na aplicação das normas anteriores”. 

O termo de 27 de março de 2025 e a retroatividade da norma

Na opinião da Corte, de fato, a apresentação do pedido de reconhecimento é uma condição procedimental que pode ser avaliada como razoavelmente idônea a diferenciar quem o propôs de quem, ao contrário, não entendeu por bem formalizá-lo, permanecendo, por outro lado, não avaliada no plano da legitimidade constitucional, por não ter sido suscitada pelo juiz a quo, “a questão relativa à diferenciação entre quem recebeu o agendamento e quem iniciou o procedimento de reconhecimento da cidadania, mas não recebeu o agendamento até às 23:59 de 27 de março de 2025”.

Na opinião de quem escreve, trata-se de valorizar — no plano das consequências jurídicas da sentença, também em razão de seu seguimento judicial — esse inciso, a fim de identificar ulteriores espaços hermenêuticos com o objetivo de formular uma interpretação constitucionalmente conforme da norma e, eventualmente, também suscitar uma diversa questão de legitimidade, a fim de ampliar o mais possível a latitude dos sujeitos que poderiam, de qualquer forma, reentrar na aplicação do regime pré-vigente, não obstante o efeito retroativo do Decreto-lei n. 36/2025.

O princípio do legittimo affidamento e a ponderação de interesses

Tal operação hermenêutica mostra-se extremamente oportuna, sobretudo se levar em conta o raciocínio da Consulta: a Corte, de fato, com referência ao respeito ao princípio do legittimo affidamento, define um teste de ponderação a fim de avaliar justamente a conformidade à Constituição da novela legislativa e, em particular, a não irrazoabilidade da escolha discricionária do Executivo. 

Mais corretamente, e com as palavras da Consulta, "o art. 3-bis ponderou de modo não irrazoável a confiança legítima dos estrangeiros de origem italiana com os interesses constitucionais perseguidos”, ainda que tal ponderação não pareça resolver por completo a fenomenologia das potenciais questões constitucionais conexas à norma relevante. 

De fato, se é verdade que o interesse perseguido pelo legislador é o reforço do genuine link que deve intercorrer entre a cidadania e a ancoragem do titular do status ao território italiano, o contrapeso da irrazoabilidade da escolha consistiria, todavia, nos problemas que a novela introduz no plano de sua aplicação retroativa e que a tornam eficaz ex tunc. 

Ademais, o art. 3-bis do Decreto-lei, ao excluir a priori da aquisição da cidadania iure sanguinis uma vasta plateia de pessoas, «certamente incidiu sobre a confiança delas em poder, um dia, pedir o reconhecimento do status em questão», e tal confiança permanece, de qualquer forma, in re ipsa «enfraquecida» pelos seguintes elementos fáticos e jurídicos:

a) o art. 3-bis não incide sobre posições consolidadas, isto é, sobre o status e os direitos de quem já foi reconhecido como cidadão italiano, nem sobre a posição de quem apresentou o pedido ou recebeu o agendamento dos órgãos competentes, para fins de existência e avaliação dos requisitos, antes da data individualizada pelo legislador;

b) para nenhum dos destinatários da nova disciplina existe certeza jurídica quanto à aquisição do status, enquanto para todos os destinatários do art. 3-bis existe a certeza de que, não sendo o status reconhecido, não podiam gozar concretamente dos direitos nem estavam concretamente sujeitos aos deveres que recaem sobre os cidadãos italianos;

c) é verdade que os estrangeiros de origem italiana não tinham um dever específico de se ativar antes de 28 de março de 2025, mas não se pode considerar equivalente, na perspectiva da confiança, quem se ativou antes dessa data em relação a quem permaneceu inerte diante de um status que exige, de qualquer forma, um prévio reconhecimento para o efetivo gozo dos direitos a ele conexos.

A ativação do interessado como critério de diferenciação

Postas assim as coisas, embora a norma tenha efeito retroativo, ela não lesaria o princípio do legittimo affidamento em relação aos direitos adquiridos, porque, de qualquer forma, quem estava na condição de requerer a cidadania iure sanguinis, em razão de um status que, aliás, se origina com o nascimento do sujeito, tinha, de qualquer forma, o ônus (rectius, a obrigação, neste ponto) de “ativar” o procedimento administrativo ou judicial de reconhecimento do próprio status potencial. 

Tal interpretação, por assim dizer, “autêntica” da legitimidade constitucional da ponderação operada pelo legislador induz, porém, a desenvolver uma avaliação ulterior sobre a correta extensão constitucional da norma, desta vez não mais em relação à legitimidade de seu próprio efeito retroativo, mas sobretudo em relação à escolha (irrazoável) posta em prática pelo legislador, que fez coincidir a ativação do reconhecimento do status com a pendência de um processo judicial, ou com a formalização do respectivo requerimento junto aos órgãos consulares/administrativos competentes, ou, no limite, com a prova da fixação de um agendamento junto aos órgãos acima referidos, a fim de formalizar o requerimento de reconhecimento do status.

Formalização do pedido de reconhecimento

Na ótica esclarecedora da sentença n. 63/2026, de fato, tal ativação poderia, todavia, não se realizar no plano da formalização (administrativa ou judicial) do pedido de reconhecimento dentro dos limites temporais estabelecidos pelo art. 3-bis, posto que, de qualquer forma, a norma foi publicada na Gazzetta Ufficiale no dia seguinte à sua vigência e que, àquela data, justamente, uma pluralidade indefinida de sujeitos já se havia, de qualquer forma, ativado de fato — justamente porque estava próximo da aprovação do Decreto-lei em questão —, seja requerendo os certificados necessários às Administrações Públicas competentes, seja estipulando contratos de mandato com sociedades especializadas nesse setor, a fim de acelerar as práticas de aquisição dos documentos necessários para apresentar o requerimento de reconhecimento.

Obstáculos burocráticos das sedes consulares

Considere-se, ainda, como muitas sedes consulares italianas, por uma série de razões burocrático-organizacionais conexas, entre outras, também ao elevado número de pedidos e ao baixíssimo número de pessoal empregado, não foram capazes, nos anos anteriores à entrada em vigor da novela, de despachar em tempos razoáveis tais práticas e, em alguns casos — como ocorreu, por exemplo, no Brasil —, não foram sequer capazes de protocolar os requerimentos de reconhecimento, não permitindo, assim, sequer formalizar os agendamentos em sede para o depósito dos requerimentos. 

Por esse motivo, à luz da sentença n. 63/2026, a ativação do potencial cidadão não pode coincidir com a mera formalização administrativa do pedido e nem com a prova da ocorrida fixação do agendamento junto à Administração Pública competente — antes de 27 de março de 2025, às 23:59 italianas —, mas deve, por sua vez, ser feita retroagir e ser considerada provada a partir do momento em que o sujeito interessado em adquirir o status se tenha «ativado administrativamente», a fim de requerer a documentação necessária para formalizar o requerimento, ou — no caso de ter se dirigido a uma agência especializada nesse tipo de prática — na estipulação do contrato de mandato com a mencionada agência. 

Proposta de interpretação constitucionalmente conforme

Se assim não fosse, aliás, o princípio da ativação — que, na opinião da Consulta, torna legítima a ponderação entre interesses contrapostos e, portanto, não viola o mencionado princípio — deveria ser entendido, por sua vez, como violado, diante, entre outras coisas, de uma espécie de contato qualificado com a Administração Pública para fins de requisição da documentação necessária para o reconhecimento do status, documentação que talvez tenha sido produzida ao requerente com atraso (certamente não imputável à sua vontade). 

Nessa ótica, então, entende-se que o art. 3-bis, primeiro parágrafo, da lei n. 91/1992, como introduzido pelo Decreto-lei n. 36/2025 e depois convertido na lei n. 74/2025, possa ser objeto de uma nova questão de legitimidade constitucional limitadamente à letra a-bis), na parte em que o legislador faz coincidir a ativação do requerente com a formalização do pedido de aquisição da cidadania iure sanguinis, ou seja, com a apresentação do pedido — acompanhado da documentação necessária — junto ao órgão consular ou ao prefeito competente no dia indicado pelo agendamento e comunicado ao interessado pelo órgão competente até as 23:59, hora de Roma, de 27 de março de 2025. 

É, de fato, essa identificação temporal entre “ativação” do interessado — que é, como evidencia a Corte, o elemento fático significativo que torna o efeito retroativo da norma legítimo na ponderação entre interesses contrapostos — e formalização do requerimento de reconhecimento (ou com a fixação do agendamento antes de 27 de março de 2025) que deve ser interpretada, à luz justamente da sentença n. 63/2026, de maneira constitucionalmente conforme e, em via subsidiária — se o dado literal da norma não o permitisse —, a ser objeto de uma específica questão de legitimidade, nos termos dos arts. 2, 3, 22 e 97 da Constituição.

Hipótese de nova questão de legitimidade constitucional

Com a sentença em comento, a Corte Constitucional excluiu a subsistência de um contraste entre o art. 3-bis e o direito da União Europeia, com referência específica à jurisprudência do TJUE que teria se manifestado sobre o ponto em casos aparentemente similares, mas, na opinião da Consulta, substancialmente diversos daquele relevante, pelo menos assim como prospectados pelo juiz a quo. 

Como se lê no ponto 10 do «Considerato in diritto», de fato, o TJUE teria afirmado, no caso Tjebbes, no ponto 35, como é legítimo «para um Estado-membro considerar que a cidadania seja expressão de um vínculo efetivo entre si e os próprios cidadãos e conectar, consequentemente, à ausência ou à cessação de um tal vínculo efetivo a perda da sua cidadania».

Caberia, portanto, às autoridades estatais competentes, além dos juízes nacionais, verificar se a perda da cidadania do Estado-membro, comportando também a perda do status de cidadão da União Europeia, respeita o princípio da proporcionalidade (como estabelecido a claras letras na sentença Udlændinge- og Integrationsministeriet, ponto 38). 

O contraste com o direito da União Europeia

Na opinião da Consulta, então, o contraste entre a novela e o direito da União Europeia, assim como interpretado pelo TJUE nas sentenças citadas pelo juiz a quo, não seria relevante no juízo de legitimidade constitucional, porque tais precedentes diriam respeito a casos relativos a normativas nacionais com as quais Estados-membros da União teriam privado um sujeito de um status já reconhecido, incidindo, portanto, sobre direitos concretamente exercitáveis por ele, enquanto, no caso da normativa italiana, tal status, não tendo ainda sido reconhecido, não impediria o interessado de exercer concretamente os direitos a ele ligados, não implicando a novela, portanto, nenhuma perda da cidadania italiana iure sanguinis.

Em síntese, na opinião da Corte, não haveria um contraste entre a novela e a normativa da União Europeia, porque o art. 3-bis não determinaria um efeito retroativo de perda da cidadania já adquirida, mas simplesmente uma limitação temporal derrogatória ao procedimento de reconhecimento, em razão de uma escolha político-legislativa não irrazoável, diante de uma plateia de sujeitos que poderiam ter feito valer perante a Administração Pública, no máximo, uma mera expectativa jurídica, concernente (o que a Consulta não evidencia em seu raciocínio) a uma situação fática que se constitui na pessoa do interessado desde o momento do nascimento. 

Falta de regime intertemporal como ponto de contraste

Na opinião de quem escreve, o fato de os precedentes considerados pelo juiz a quo não serem de todo pertinentes ou, de qualquer forma, relevantes, não muda minimamente os termos jurídicos do contraste entre a novela e o direito da União Europeia. 

O contraste, de fato, não diz respeito ao reconhecimento do status de cidadão iure sanguinis, mas sobretudo à falta de previsão de um regime intertemporal entre a velha e a nova regulamentação normativa que atenue, também na lógica da ponderação entre interesses contrapostos, a extensão automática do efeito retroativo próprio do art. 3-bis, em relação a sujeitos que, embora se tenham ativado faticamente para submeter requerimento de reconhecimento do próprio status, em razão de atrasos não imputáveis à própria vontade e, portanto, à própria ativação, não tenham sido, de qualquer forma, postos em condição, também por culpa da Administração Pública italiana, de poder formalizar o pedido de reconhecimento até as 23:59 de 27 de março de 2025. 

Tal perfil de contraste não foi minimamente enfrentado pela Consulta, e, no entanto, ele se mostra de todo evidente, se apenas se considerar com a devida atenção quanto emerge da jurisprudência do TJUE citada pela própria Corte. 

De fato, justamente a Grande Seção de 5.09.2023 (C-689/21, X contra Udlændinge- og Integrationsministeriet) estabeleceu que uma normativa que determina a perda do status de cidadão de um Estado-membro da União Europeia não está em contraste com o TFUE e a Carta dos Direitos Fundamentais da União, desde que às pessoas interessadas seja oferecida a possibilidade de apresentar, dentro de um prazo razoável, um pedido de manutenção ou de reaquisição da cidadania. Um prazo tal deve se protrair, citando as palavras do TJUE, «por um período razoável, [...] e pode começar a decorrer apenas na condição de que tais autoridades tenham devidamente informado dita pessoa da perda de sua cidadania ou da iminência de tal perda, bem como de seu direito de pedir, dentro de dito prazo, a manutenção ou a reaquisição de tal cidadania». 

Conclusão

Em síntese, a desproporção de uma medida legislativa como o art. 3-bis, a prescindir do fato de que ela incida sobre um status já adquirido ou, de qualquer forma, adquirível desde o nascimento, é conexa à falta de previsão de um regime intertemporal razoável que consinta aos diretamente interessados o exercício consciente e livre da opção de requerer ou não um status de cidadania originário que, independentemente da ponderação em concreto em relação a interesses contrapostos, inevitavelmente lesa o princípio da confiança legítima individual.

E isso, entre outras coisas, também à luz de um direito vivente já de todo cristalizado pelas Seções Unidas civis da Cassação, em razão do fato de que o pedido de reconhecimento da cidadania iure sanguinis é pacificamente imprescritível, tratando-se de um status jurídico originário do sujeito, cujas condições, justamente, se realizam no momento de seu nascimento. 

Nessa ótica, portanto, em conclusão, o potencial contraste entre normativa interna e europeia, na opinião de quem escreve, permanece inalterado, e a sentença n. 63/2026 eludiu esse tema que, a este ponto, de qualquer forma, poderia ser objeto de uma questão prejudicial perante o TJUE, caso os juízes de mérito quisessem suscitá-la.

O texto do art. 3-bis da lei n. 91/1992

Para fins de maior clareza expositiva, reporta-se abaixo o texto do art. 3-bis da lei n. 91/1992, assim como introduzido pelo art. 1, primeiro parágrafo, do Decreto-lei n. 36/2025, objeto do juízo perante a Corte Constitucional: 

“1. Em derrogação aos artigos 1, 2, 3, 14 e 20 da presente lei, ao artigo 5 da lei de 21 de abril de 1983, n. 123, aos artigos 1, 2, 7, 10, 12 e 19 da lei de 13 de junho de 1912, n. 555, bem como aos artigos 4, 5, 7, 8 e 9 do código civil aprovado pelo decreto régio de 25 de junho de 1865, n. 2358, é considerado não ter jamais adquirido a cidadania italiana quem nasceu no exterior, também antes da data de entrada em vigor do presente artigo, e é titular de outra cidadania, salvo se ocorrer uma das seguintes condições:

a) o estado de cidadão do interessado é reconhecido, no respeito à normativa aplicável em 27 de março de 2025, a seguir de pedido, acompanhado da documentação necessária, apresentado ao órgão consular ou ao prefeito competentes não além das 23:59, hora de Roma, da mesma data;

a-bis) o estado de cidadão do interessado é reconhecido, no respeito à normativa aplicável em 27 de março de 2025, a seguir de pedido, acompanhado da documentação necessária, apresentado ao órgão consular ou ao prefeito competentes no dia indicado pelo agendamento comunicado ao interessado pelo órgão competente até as 23:59, hora de Roma, da mesma data de 27 de março de 2025;

b) o estado de cidadão do interessado é acertado judicialmente, no respeito à normativa aplicável em 27 de março de 2025, a seguir de pedido judicial apresentado não além das 23:59, hora de Roma, da mesma data;

c) um ascendente de primeiro ou de segundo grau possui, ou possuía no momento da morte, exclusivamente a cidadania italiana;

d) um genitor ou adotante foi residente na Itália por pelo menos dois anos contínuos sucessivamente à aquisição da cidadania italiana e antes da data de nascimento ou de adoção do filho”.